維護(hù)金融穩(wěn)定、有序防范和處置金融風(fēng)險(xiǎn)，是增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力和確保金融體系穩(wěn)健運(yùn)行的關(guān)鍵舉措。維護(hù)金融穩(wěn)定已經(jīng)成為國家在戰(zhàn)略層面重點(diǎn)關(guān)注的問題。隨著實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，與金融市場波動(dòng)、落后產(chǎn)能出清有關(guān)的金融風(fēng)險(xiǎn)事件還會出現(xiàn)，維護(hù)金融穩(wěn)定和確保金融體系關(guān)鍵功能正常運(yùn)行的任務(wù)十分繁重、高度敏感且涉及多部門協(xié)作，因此需要通過立法方式明確責(zé)任分工、風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制和具體責(zé)任追究。鑒于多個(gè)金融監(jiān)管部門都涉及金融穩(wěn)定工作，且在各自部門規(guī)章中早有規(guī)定，從工作協(xié)調(diào)機(jī)制的角度來看，需要有上位法對各部門規(guī)章進(jìn)行統(tǒng)合，以便形成完整統(tǒng)一的金融穩(wěn)定法律法規(guī)體系。
人民銀行此次發(fā)布的金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)，對于金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置和相關(guān)法律責(zé)任作出原則性規(guī)定，對于國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制及其辦公室的組成和職能定位進(jìn)行了具體描述，提出了金融風(fēng)險(xiǎn)處置所需資金來源以及建立國家金融穩(wěn)定保障基金的初步設(shè)想。人民銀行就這部金融穩(wěn)定法草案公開征求意見，表明該法還處于立法的早期階段，社會各界仍有充分時(shí)間對這部法律的立法必要性、可行性和主要內(nèi)容條款進(jìn)行討論。
針對草案征求意見稿，有幾點(diǎn)未必全面的意見供有關(guān)方面參考和社會各界討論。第一，關(guān)于法律名稱。本法名為金融穩(wěn)定法，但主要內(nèi)容是關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置，雖然金融穩(wěn)定包括了應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容，但其并非唯一內(nèi)容。草案提出：“維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)是保障金融機(jī)構(gòu)、金融市場和金融基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵功能，不斷提高金融體系抵御風(fēng)險(xiǎn)和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，防止單體局部風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)性全局性風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。”建議草案在現(xiàn)有內(nèi)容基礎(chǔ)上，就保障金融體系持續(xù)發(fā)揮關(guān)鍵功能方面制定相應(yīng)條款和內(nèi)容，或者可以根據(jù)當(dāng)前草案的核心內(nèi)容將法律名稱變更為《金融風(fēng)險(xiǎn)處置法》。
第二，關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)的界定。金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解的關(guān)鍵是消滅金融風(fēng)險(xiǎn)源和阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳播渠道，因此識別和管控風(fēng)險(xiǎn)源及傳播渠道是關(guān)鍵。金融風(fēng)險(xiǎn)源至少應(yīng)包括金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、金融市場風(fēng)險(xiǎn)、金融基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)、金融政策風(fēng)險(xiǎn)和外部輸入風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)傳播渠道包括信息外溢風(fēng)險(xiǎn)和金融交易風(fēng)險(xiǎn)等，可見金融風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)涵十分豐富。雖然草案未明確指出，但從行文中可見其對金融風(fēng)險(xiǎn)的界定主要限于金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，建議將其他主要金融風(fēng)險(xiǎn)源和傳播渠道也涵蓋進(jìn)來。
第三，關(guān)于責(zé)任主體的界定。草案中多次提到國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，確認(rèn)其為指揮開展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作的責(zé)任主體，在文末還特別說明該協(xié)調(diào)機(jī)制是多部門參與的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。但是，一種協(xié)調(diào)機(jī)制是否具有法人或者類法人地位，以及是否能夠擔(dān)任如此重大責(zé)任的承擔(dān)主體？建議在相關(guān)方面進(jìn)行明確。
第四，關(guān)于金融穩(wěn)定保障基金。采取建立穩(wěn)定保障基金的方式彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)處置資金不足是必要措施，關(guān)鍵是資金從哪來、如何管和怎么用。關(guān)于基金籌集，草案提出由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國務(wù)院規(guī)定的其他資金組成，建議對出資方的出資性質(zhì)是什么，是否應(yīng)當(dāng)享有諸如優(yōu)先受援權(quán)等相應(yīng)權(quán)利，受援機(jī)構(gòu)的股東或者利益相關(guān)人是否需要償還基金出資等問題進(jìn)行明確。雖然草案提出金融穩(wěn)定保障基金具體管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定，但既然在法律草案中單列條款對基金進(jìn)行說明，需對前述重大問題做出比較全面的原則性規(guī)定，否則可以不必單列條款。
第五，關(guān)于問責(zé)。草案第五章提出，國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制對重大金融風(fēng)險(xiǎn)形成、擴(kuò)大、蔓延或者處置不當(dāng)負(fù)有直接責(zé)任的地方、部門以及有關(guān)單位和個(gè)人，可以采取約談、內(nèi)部通報(bào)、責(zé)令作出書面檢查等措施予以問責(zé)。相較于不當(dāng)行為導(dǎo)致的嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)及直接經(jīng)濟(jì)后果，上述問責(zé)措施是否過輕？同時(shí)，本章較多強(qiáng)調(diào)對主管部門及責(zé)任人濫用職權(quán)、玩忽職守行為的問責(zé)，建議對相關(guān)部門不當(dāng)政策導(dǎo)致次生風(fēng)險(xiǎn)的問題也進(jìn)行明確。
國家法律作為上位法，對于行政法規(guī)、部門規(guī)章乃至具體政府管理行為都會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。我國立法流程嚴(yán)謹(jǐn)審慎，參與機(jī)構(gòu)和人員眾多，目的是為了充分吸收各方面意見，使法律文本具有權(quán)威性、科學(xué)性、代表性和可執(zhí)行性。金融穩(wěn)定是金融領(lǐng)域的頭等大事，其牽涉問題復(fù)雜多元，相關(guān)部門急需上位法提供執(zhí)法依據(jù)，意圖完全可以理解，筆者認(rèn)為也確實(shí)有必要推動(dòng)。本次草案征求意見稿的發(fā)布，是金融穩(wěn)定法的首次立法嘗試，有些問題的解決可能需要更多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累和部門協(xié)調(diào)，短期內(nèi)急不來，要給相關(guān)部門、眾多金融機(jī)構(gòu)和市場投資者以足夠的時(shí)間和發(fā)言權(quán)，在交流和實(shí)踐中逐漸梳理出共識性的立法思路。
來源：中國證券報(bào)·中證網(wǎng)
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